اشاره:
آن چه که در پی می‌آید گزیده‌ای است از پژوهشی که با عنوان «بررسی یارانه‌های پرداختی و اعتبارات به بخش کشاورزی در ایران و تجارب سایر کشورها» در موسسه‌ی پژوهش‌های برنامه‌ریزی و اقتصاد کشاورزی انجام گرفته است.
یکی از سیاست‌های مهم اقتصادی در همه کشورها، حمایت از طریق پرداخت یارانه به تولیدکننده یا مصرف کننده می‌باشد، پرداخت یارانه علاوه بر جنبه اقتصادی دارای ابعاد گوناگون سیاسی و اجتماعی است. بنابراین سیاست‌گذاری درباره کاهش، حذف و یا تغییر روند پرداخت یارانه‌ها با پیچیدگی‌ها و دشواری‌هایی مواجهه است.
اگر چه برخی اقتصاددانان بر این باورهستند که سیاست‌های حمایتی باعث تحریف قیمت‌های بازار، هزینه تولید و همچنین منجر به تخصیص نامطلوب نهاده‌ها و کاهش رفاه اجتماعی در بلندمدت می‌گردد، اما با این حال، تقریبا تمام کشورهای جهان (اعم از توسعه یافته و درحال توسعه) به شیوه‌های مختلف از تولیدات صنعتی و کشاورزی حمایت به عمل می‌آوردند.
بخش کشاورزی در مقایسه با بخش صنعت، بنا به دلایل مختلف از آسیب‌پذیری‌های بیشتری برخوردار است که باعث می‌شوند کشورهای مختلف بسته‌ای از سیاست‌های حمایتی برای استمرار تولید در کشورهای خود به کار گیرند.
این در شرایطی است که در مقایسه با کشورهای توسعه یافته، بخش کشاورزی در کشورهای درحال توسعه نظیر ایران به علت برخورداری از قدرت رقابت بالنسبه کمتر از عرصه تجارت بین‌الملل نیاز به حمایت بیشتری دارد.
یارانه‌های پرداختی در اقتصاد ایران در سه بخش تولیدی، مصرفی و خدماتی توزیع می‌شوند که در این میان یارانه‌های مصرفی هرساله بیشترین سهم از کل یارانه‌ها را به خود اختصاص می‌دهند.
در حالی که کشورهای توسعه‌یافته بسته‌ی بسیار متنوعی از سیاست‌های حمایتی را برای بهره‌وری هر چه بیشتر حمایت‌های خود از بخش کشاورزی به کار می‌گیرند، ابزارهای حمایتی مورد استفاده در کشورهای در حال توسعه از جمله کشور ایران بسیار محدود و اغلب تنها شامل پرداخت یارانه غیرمستقیم به نهاده‌های مورد استفاده نظیر کود، سم، بذر و ماشین آلات، پرداخت خسارت به تولید کنندگان محصولات کشاورزی، پرداخت بخشی از حق بیمه محصولات کشاورزان و خرید تضمینی برخی محصولات اساسی است.
از سوی دیگر در سیاست‌های حمایتی کشورهای توسعه یافته دیده می‌شود که پرداخت یارانه به تولید کننده به جای مصرف‌کننده مبنا قرار می‌گیرد، این سیاست به گونه‌ای اعمال می‌شود که در نهایت مصرف‌کننده نیز از آن بهره‌مند خواهد شد. در حالی که در کشورهای توسعه‌نایافته به گونه‌ای عکس این سیاست عمل می‌شود.
گفتنی است در دومین ماده‌ی سیاست‌های کلان نظام در بخش کشاورزی آمده است:
تامین امنیت غذایی با تکیه بر تولید از منابع داخلی و نیل به خودکفایی در محصولات اساسی، ارتقاء سطح سلامت موادغذایی، اصلاح و بهینه نمودن الگوی مصرف و حمایت موثر از تولید و صادرات با توجه به مزیت‌های نسبی و خلق مزیت‌های جدید ( از جمله هدفمند کردن یارانه‌ها در جهت تولید و صادرات)
از سوی دیگر در ماده‌ی 8 این سیاست‌ها نیز بر تخصیص یارانه هدفمند به بخش کشاورزی در جهت دستیابی به اهداف ذیل تأکید می‌شود:
تحقق خودکفایی، حمایت از ساخت زیربناها، مراعات معیارهای زیست محیطی، قابلیت انعطاف پذیری در شرایط محیطی مختلف و ارتقاء قدرت رقابت در بازارهای بین‌المللی مورد تاکید قرار گرفت.
سرویس مسائل راهبردی ایران در ادامه بررسی های خود درباره‌ی سیاست‌های حمایتی در بخش کشاورزی ایران، به منظور تسهیل دسترسی خبرنگاران سیاستی و سیاست پژوهان اقتصادی، متن کامل این مقاله را که در مؤسسه پژوهش‌های برنامه ریزی و اقتصاد کشاورزی وزارت جهاد کشاورزی تدوین شده؛ منتشر می‌کند.
سرویس مسائل راهبردی ایران ضمن اعلام آمادگی برای بررسی دقیق‌تر نیاز‌های خبرنگاران و سیاست‌پژوهان محترم، علاقه‌مندی خود را برای دریافت (isnakeshavarzi@yahoo.com) مقالات دانشجویان، پژوهشگران، حرفه‌مندان، مدیران و سیاست‌گذاران محترم در ارائه‌ی عناوین جدید مقالات و یا تکمیل یا ویرایش آنها اعلام می‌کند.
سیاست‌های حمایتی در بخش کشاورزی ایران
به‌طورکلی سیاست‌های حمایتی در بخش کشاورزی ایران که به منظور اثرگذاری بر روند تولیدات، بهبود وضعیت درآمد تولیدکنندگان، ایجاد اشتغال و تشویق صادرات، مورد استفاده قرار می‌گیرند عبارتند از:
1. قیمت گذاری محصولات اساسی کشاورزی و تضمین خرید این محصولات توسط دولت
2. پرداخت یارانه به نهاده‌های مورد استفاده در بخش کشاورزی نظیر کود، بعضی از انواع بذور و نهال، سوخت و انرژی
3. پرداخت بخشی از سهم بیمه محصولات زراعی، باغی، دامی و تلاش برای گسترش پوشش بیمه محصولات در کشور و بیمه حوادث غیرمترقبه نظیر خشکسالی، سیل، تگرگ و ...
4. پرداخت اعتبار و تسهیلات با نرخ بهره کم به منظور خرید ماشین آلات مورد نیاز و تامین هزینه‌های جاری تولید
5. پرداخت یارانه صادراتی به محصولاتی که از بازار بالنسبه پایدار برخوردار بوده ولیکن درسال‌های اخیر به دلیل کاهش قیمت‌های جهانی از قدرت رقابت کمتری برخوردار شده‌اند.
6. برقراری تعرفه برای واردات محصولاتی که امکان تولید آنها در داخل وجود دارد.
7. گروه دیگری از سیاست‌های حمایتی که می‌توان آنها را تحت عنوان خدمات عمومی بخش کشاورزی معرفی نمود پرداخت‌های بودجه‌ای که به توسعه و عمران روستاها، ایجاد شبکه‌های آبیاری و زهکشی، حفاظت از محیط زیست و سایر فعالیت‌های عمرانی بخش کشاورزی صورت می‌گیرد. پرداخت‌های عمرانی دولت به فصل کشاورزی و منابع طبیعی ماخذ مناسبی برای ارزیابی سیاست‌های بخش کشاورزی در این زمینه است (1 و 2و 3).
یارانه‌های کشاورزی
بخش قابل توجهی از یارانه‌های کشاورزی به انواع کود شیمیایی، سم و بذر، ماشین‌های کشاورزی (تراکتور و کمباین)، واکسن و سموم دامی، سود و کارمزد تسهیلات اعتباری، حق بیمه محصولات کشاورزی، خدمات هواپیمایی ویژه سمپاشی، توزیع نهال و تخم نوغان و زیان خریدهای تضمینی اختصاص می‌یابد.
به طورکلی یکی از روش‌هایی که به منظور تقویت بنیه تولید در کشاورزی مورد استفاده قرار می‌گیرد، عرضه نهاده‌های تولید شامل انواع کود، سموم، بذر، ماشین‌های کشاورزی، واکسن دامی و ... با قیمتی نازل‌تر از بازار آزاد به کشاورزان است. بدین ترتیب با کاهش هزینه‌های تولید فعالیت کشاورزی سودآورتر می‌شود. عرضه نهاده‌ها با قیمتی نازل‌تر از قیمت بازار یا حتی قیمت تمام شده از طریق پرداخت بخشی یا تمام هزینه‌های آن توسط دولت در قالب یارانه صورت می‌گیرد.
یارانه یکی از اهرم‌های مهم و موثر در مصرف نهاده‌هاست، اما از آنجا که تامین هزینه‌های آن به عهده دولت است کشورهایی می‌توانند از این اهرم برای حمایت از تولیدکنندگان استفاده کنند که دارای درآمد کافی باشند و یا گسترش فعالیت‌های اقتصادی کشور به طور قابل ملاحظه‌ای به توزیع نهاده‌های ارزان در بخش کشاورزی وابسته باشد، در این دو حالت است که پرداخت یارانه به نهاده به منظور گسترش و تقویت توانایی‌های تولید در کشور صورت می‌گیرد. سایر یارانه‌ها نظیر یارانه سود تسهیلات اعتباری، یارانه صادرات و حق بیمه محصول نیز برای حمایت از تولیدکننده کشاورزی حائز اهمیت می‌باشند. در ادامه هر یک از موارد پرداخت یارانه به اختصار بررسی می‌شوند:
1- یارانه نهاده‌های کود شیمیایی، سم و بذر:
مبلغ یارانه برای انواع کود مورد نیاز کشاورزان در ایران سهم قابل توجهی از مجموع یارانه‌های بخش را به خود اختصاص می‌دهد. در زمینه تامین بذور به ویژه بذور اصلاح شده دولت از تاسیس، راه‌اندازی و اداره بنگاه‌ها و موسسات تولید بذور اصلاح شده حمایت می‌کند. همچنین دولت به طور مستقیم و یا غیرمستقیم به منظور توزیع این نهاده با قیمت مناسب هزینه‌هایی را متقبل می‌شود.
بخشی از کود و سم مورد نیاز مصرفی از سایر کشورها وارد می‌شود و دولت بابت تفاوت قیمت وارداتی و قیمت داخلی یارانه می‌پردازد. البته برای سال‌های بعد از 1383 با یکسان شدن نرخ ارز، این یارانه به صورت تجمیعی توسط دولت پرداخت شده و به صورت مابه‌التفاوت نرخ ارز نمی‌باشد. از سال 1383 نیز آزاد سازی بازار سموم حشره کش انجام و یارانه مربوط به آن حذف گردید. در سال‌های بعد نیز به تدریج انواع دیگر سموم مشمول آزاد سازی شده‌اند.
2- یارانه ماشین‌های کشاورزی:
پرداخت یارانه به ماشین‌های کشاورزی به این ترتیب بوده که تولیدکنندگان قطعات مورد نیاز خود را با ارز آزاد وارد کرده و سهمی از نرخ ارز که از قبل تعیین شده است به عنوان مابه‌التفاوت به تولیدکنندگان پرداخت می‌شده است. دولت در سال 1381 به ازای هر دلار قیمت ماشین‌های کشاورزی وارداتی، مبلغ 5950 ریال، در سال 1382 مبلغ 6200 ریال و در سال 1383، 6600 ریال پرداخت کرده است. قبل از سال 1381 پرداخت یارانه به تولید کنندگان بر حسب دلار به نرخ دولتی بوده است. از سال 1385 با آزاد سازی قیمت ماشین‌های کشاورزی یارانه به صورت تسهیلات و وام کم بهره به کشاورزان متقاضی پرداخت می‌شود.
3- یارانه سود تسهیلات:
یکی دیگر از یارانه‌های پرداختی در بخش کشاورزی یارانه سود و کارمزد تسهیلات به کشاورزان می‌باشد. با محاسبه تفاوت نرخ سود انتظاری وام‌های بخش کشاورزی با سود انتظاری وام‌های بخش بازرگانی و سایر بخش‌های ضرب در میزان وام‌های اعطایی، مقدار حمایت مالی دولت از طریق اعطای وام و اعتبار به کشاورزان در هر سال مشخص می‌گردد.
4- یارانه حق بیمه محصولات کشاورزی:
پرداخت بخشی از حق بیمه محصولات کشاورزی توسط دولت یکی دیگر از ابزارهای حمایت در بخش کشاورزی می‌باشد. دولت با این اقدام سعی در افزایش انگیزه کشاورزان جهت بیمه کردن محصولات خود، کاهش آثار زیان‌بار ریسک‌های تولیدی و ایجاد ثبات نسبی در درآمد داشته است.
نتایج پرداخت‌های دولت به عنوان خسارت و یارانه بیمه برای بخش کشاورزی که شامل دامداری، زارعت، باغداری، پرورش آبزیان و طیور می‌باشد در جداول 1 و 2 آورده شده است.
پرداخت‌های دولت برای خدمات عمومی کشاورزی:
به غیر از پرداخت یارانه در بخش کشاورزی، دولت به منظور جبران خسارت حوادث غیر مترقبه نظیر خشکسالی و سرمازدگی و نیز برای تقویت امور زیربنایی تولید و پیشرفت تحقیقات کشاورزی پرداخت‌هایی را برای این بخش در نظر می‌گیرد:
1- پرداخت‌های مربوط به خسارت و بلایای طبیعی:
به منظور حمایت از کشاورزان و دامدارانی که در اثر حوادث و سوانح غیرقابل پیش‌بینی و پیشگیری، تولیدات آنها دچار آسیب و خسارت می‌شود و همچنین برای کمک به ادامه فعالیت تولیدی آنها ایجاد صندوق کمک به تولیدکنندگان خسارت دیده محصولات کشاورزی و دامی در سال 1360 به تایید وزیر کشاورزی وقت رسید.
2- پرداخت‌های دولت برای آموزش، تحقیقات و امور زیربنایی کشاورزی:
اعتبارات آموزشی و تحقیقاتی و عمرانی، از پرداخت‌هایی هستند که به طور غیرمستقیم بر روند تولید تاثیرگذار هستند.
براساس گزارش اقتصادی بانک مرکزی (سال 1382) در فصل توسعه کشاورزی، طرح‌های مختلف تجهیز و نوسازی اراضی زیر سدهای مخزنی و بندهای انحرافی مستقل (شامل 500 هزار هکتار) 4/55 درصد از کل اعتبارات مصوب کشاورزی و منابع آب، منابع طبیعی و تحقیقات کشاورزی را به خود اختصاص می‌دهد. طرح های مختلف برنامه مدیریت حوضه‌های آبخیز 3/218میلیارد ریال اعتبار را خود اختصاص داده‌اند. اعتبارات ملی طرح‌های سرمایه‌ای جهت منابع آب در سال 1382 بالغ بر 7043 میلیارد ریال می‌باشد.
اعتبارات مربوط به منابع آب نیز در سال 82 13در مقایسه با سال 81 13حدود 4/1 برابر افزایش داشته است ولیکن برآورد مشخصی از سهم اختصاص یافته به بخش کشاورزی از کل مبلغ پرداختی برای منابع آب وجود ندارد. در جدول 1 یارانه‌های تولیدی بخش کشاورزی قابل مشاهده است.
3- یارانه‌های صادراتی:
یارانه‌های صادراتی عمدتا برای کسب بازار جدید و یا تقویت جایگاه محصول در بازارهای قبلی پرداخت می‌شود. شرایط بازار جهانی متاثر از میزان عرضه و سیاست‌گذاری کشورهای مختلف در زمینه تجارت خارجی است و برخی اوقات با نوسانات زیادی مواجه است. بنابراین در شرایط خاص برای افزایش قدرت رقابت تولیدات داخلی در بازار جهانی پرداخت مقطعی یارانه صادراتی صورت می‌گیرد. در سال‌های اخیر یارانه‌های صادراتی به مرغ، تخم‌مرغ، سیب‌زمینی، پیاز، کشمش، چای و میگوی پرورشی اختصاص یافته است. میزان پرداختی یارانه‌های صادراتی در بخش کشاورزی در سال‌های 1381 و 1382 یک سوم مبالغ مصوب بوده است، که می‌تواند ناشی از عدم لزوم پرداخت به دلیل شرایط مناسب بازار و یا شرایط دشوار پرداخت یارانه باشد. در سال‌های 1384و 1385 تقریبا 240675 و 137028 میلیون ریال جایزه صادراتی، به جای یارانه صادراتی در بخش کشاورزی پرداخت شده است(11و12).
جدول 2 بخشی از پرداختی‌های دولت برای بخش کشاورزی که جزء ردیف یارانه نمی‌باشند را نشان می‌دهد.
در جدول شماره 2 تعدادی از پرداختی‌ها جزء اعتبارات فصل منابع طبیعی و کشاورزی بوده و یا به عنوان متفرقه پیش‌بینی شده دولت می‌باشد، به عنوان مثال بندهای 4 تا 8 جزء اعتبارات تملک دارائی‌های سرمایه‌ای فصل منابع طبیعی و کشاورزی می‌باشند و یا بندهای مربوط به خسارت و جبران زیان نیز به ردیف‌های متفرقه بودجه مربوط می‌گردد. اعتبارات منابع آب به دلیل عدم تخصیص جداگانه آب کشاورزی و همراه بودن آن با آب شرب در قانون بودجه آورده نشده است.
در نمودار شماره 1 مشاهده می‌شود که یارانه‌های تولیدی بخش طی سال‌های 1384 ـ 1381 روند افزایشی داشته ولی برای سال 1385 دچار کاهش شده است. ذکر این نکته ضروری است که پرداخت بخش عمده یارانه توسط سازمان حمایت مصرف کنندگان و تولیدکنندگان انجام می‌شود این یارانه‌ها توسط سازمان حمایت به سازمان‌هایی مانند سازمان غله، سازمان تعاون روستایی، سازمان عشایر و ... و وزارت‌خانه‌های مختلفی مانند وزارت جهاد کشاورزی، وزارت نیرو، وزارت کشور، وزارت بازرگانی و ... تحت عناوین مصرفی، تولیدی و خدماتی داده می‌شود که عمده آن یارانه برای مصرف کنندگان می‌باشد. درعین حال دولت به صندوق بیمه و بانک کشاورزی نیز بخش دیگری از یارانه را پرداخت می‌نماید، لذا با توجه به این‌که همه اقلام یارانه توسط یک دستگاه پرداخت نمی‌شود، دسترسی به اطلاعات کامل و شفاف در مورد میزان و نحوه پرداخت با مشکل مواجه است. همچنین برخی اقلام نظیر مابه‌التفاوت قیمت تمام شده تخم نوغان با تایید سازمان حمایت پرداخت می‌شود که در گزارش‌ها و آمار رسمی منتشر شده موجود نیست و با استفاده از اطلاعات شرکت سهامی پرورش کرم ابریشم در جداول منظور گردیده که در سال‌های 1384 و 1385 نیز تاکنون پرداخت نشده است. در جدول شماره 4 دیده می‌شود که پرداخت یارانه برای مصرف کنندگان تقریبا حدود 80 درصد کل یارانه‌های پرداختی توسط سازمان حمایت را تشکیل داده که بخش عمده این سهم نیز مربوط به یارانه نان می‌باشد.
همان‌طور که در نمودار 2 مشاهده می‌شود روند تغییرات یارانه تولیدی بخش کشاورزی و یارانه پرداختی برای مصرف کنندگان از سال 1381 تا 1383 تقریبا دارای اختلاف یکسان بوده ولی از سال 1383 تا سال 1385 فاصله به تدریج افزایش می‌یابد، به عبارت دیگر طی سال‌های اخیر یارانه پرداختی برای مصرف کنندگان دچار افزایش چشمگیری شده است و این در حالی است که یارانه تولیدی برای بخش کشاورزی (علی‌رغم اهمیت بخش کشاورزی به عنوان زیربنای توسعه کشور) با کاهش همراه بوده است.
